ข้อมูลล่าสุดจากหน่วยประมวลสถานการณ์ระบบสุขภาพ (Health System Intelligent Unit: HSIU) สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) ระบุว่า ในปีงบประมาณ 2569 มีโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ถ่ายโอนไปสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) แล้ว 4,559 แห่ง ครอบคลุม 63 จังหวัด ขณะที่ในช่วงต้นปีงบประมาณ 2570 มีแผนถ่ายโอนฯ เพิ่มอีก 617 แห่ง จึงเท่ากับว่า รพ.สต. ราวกว่า 52 % ของ รพ.สต.ทั้งหมดทั่วประเทศ จะย้ายไปอยู่ภายใต้การบริหารจัดการของ อบจ. ซึ่งโจทย์ที่ตามมาคือ หลังเปลี่ยนสังกัด จากเดิมคือกระทรวงสาธารณสุข คุณภาพและความต่อเนื่องของบริการสุขภาพปฐมภูมิจะเป็นอย่างไร โดยเฉพาะภารกิจการส่งเสริมสุขภาพและควบคุมโรค ซึ่งยังต้องอาศัยทั้งกำลังคน ระบบข้อมูล การติดตามผลลัพธ์สุขภาพประชาชนอย่างต่อเนื่อง และความร่วมมือระหว่างท้องถิ่น หน่วยบริการ และหน่วยงานภายใต้สังกัดกระทรวงสาธารณสุขเดิม ดังนั้นเพื่อศึกษาและตอบคำถามถึงคุณภาพของระบบบริการปฐมภูมิและผลลัพธ์ทางสุขภาพของประชาชน ตลอดจนข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ผศ.ดร.อัจฉราวดี ศรียะศักดิ์ หัวหน้าโครงการวิจัยฯ ในฐานะนักวิจัยเครือข่าย สวรส. พร้อมคณะจึงได้ดำเนิน “โครงการวิจัยการวิเคราะห์นโยบายด้านการส่งเสริมสุขภาพและควบคุมโรคขององค์การบริหารส่วนจังหวัด: กรณีศึกษาการขับเคลื่อนภารกิจผ่านเครือข่ายบริการสุขภาพปฐมภูมิที่ถ่ายโอน” โดยศึกษาใน 3 พื้นที่ ได้แก่ อบจ.แพร่ อบจ.ชัยภูมิ และ อบจ.กระบี่ ภายใต้การสนับสนุนของ สวรส.

          ภายในเวทีคืนข้อมูลรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานผู้ใช้ประโยชน์จากงานวิจัย ผู้บริหารท้องถิ่น บุคลากรสาธารณสุข นักวิชาการ และผู้เกี่ยวข้อง ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 4 ก.ย. 2569 ณ โรงแรมทีเคพาเลซ แอนด์ คอนเวนชั่น กทม. ผศ.ดร.อัจฉราวดี ได้บอกเล่าถึงผลการวิจัย เช่น สถานการณ์การถ่ายโอน รพ.สต. ให้ อบจ. โดยจังหวัดแพร่ถ่ายโอน 100% กระบี่ 61% ชัยภูมิ 43% พบว่า ปัจจัยสำคัญที่ช่วยประคองการดำเนินงานบริการสุขภาพปฐมภูมิในช่วงเปลี่ยนผ่าน คือภาวะผู้นำของผู้บริหารท้องถิ่น ความใกล้ชิดกับประชาชน และความเข้มแข็งของเครือข่ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) ส่วนด้านข้อจำกัดร่วมคือ กำลังคนไม่เพียงพอ บุคลากรใหม่ยังไม่พร้อม กฎระเบียบด้านการเงินและจัดซื้อจัดจ้าง ภาระการรายงานข้อมูลหลายระบบ และการรับผิดชอบซ้อนระหว่าง อบจ. กับหน่วยงานสาธารณสุขเดิม 

          ข้อค้นพบสำคัญจากการวิเคราะห์ 10 ตัวชี้วัดด้านการสร้างเสริมสุขภาพและควบคุมโรคย้อนหลัง 5 ปี ซึ่งครอบคลุมการควบคุมเบาหวานและความดันโลหิตสูง การคัดกรองผู้สูงอายุ การดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงตาม Care Plan และวัคซีนเด็ก พบว่า ผลการดำเนินงานแตกต่างตามลักษณะบริการ โดยงานที่ดำเนินการเป็นกิจกรรมหรือเป็นรอบ เช่น วัคซีนและการคัดกรองสุขภาพ ยังรักษาระดับได้หรือมีแนวโน้มดีขึ้น ส่วนงานที่ต้องติดตามผู้รับบริการรายบุคคลอย่างต่อเนื่อง เช่น การควบคุมโรคเรื้อรังและ Care Plan ยังพบข้อจำกัด ทั้งกำลังคน ระบบข้อมูล การเยี่ยมบ้าน และการประสานงาน

          กรณี จ.กระบี่ สะท้อนรูปแบบดังกล่าวชัดเจน โดยผลการฉีดวัคซีนและการคัดกรองยังอยู่ในระดับสูง แต่ร้อยละผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงและได้รับการดูแลตาม Care Plan ลดลง ส่วนผลลัพธ์การควบคุมความดันโลหิตสูงลดลง แต่ จ.แพร่ และ จ.ชัยภูมิ มีแนวโน้มควบคุมดีขึ้น อย่างไรก็ตาม งานวิจัยยังไม่สามารถสรุปได้ว่าการถ่ายโอนเป็นสาเหตุโดยตรง เนื่องจากอาจมีปัจจัยอื่นร่วมด้วย ทั้งกำลังคน ระบบข้อมูล งบประมาณ นโยบายของท้องถิ่นในด้านสุขภาพ และความแตกต่างตามบริบทของแต่ละพื้นที่

          จากผลการศึกษา คณะวิจัยเสนอให้ อบจ. และหน่วยงานสาธารณสุขในพื้นที่ถ่ายโอน รพ.สต. ใช้กลไกคณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่ (กสพ.) พัฒนาระบบอภิบาลร่วมให้มีความชัดเจนมากขึ้น กำหนดบทบาทของแต่ละหน่วยงาน ลดการรายงานข้อมูลซ้ำซ้อน และพัฒนาระบบข้อมูลที่ใช้หลัก บันทึกครั้งเดียว ใช้ได้หลายระบบ ตลอดจนจัดกำลังคนและงบประมาณให้เหมาะกับภาระโรคและบริบทของแต่ละพื้นที่ โดยเฉพาะงานเยี่ยมบ้าน การดูแลผู้สูงอายุ และผู้ป่วยโรคเรื้อรัง

          ในเวทีคืนข้อมูลมีข้อเสนอที่น่าสนใจจากผู้เข้าร่วม หนึ่งในนั้นเสนอว่า การศึกษาระยะต่อไป ควรประเมินผลการถ่ายโอนให้ครอบคลุม 3 ระดับ ได้แก่ การบริหารจัดการ กระบวนการบริการ และผลลัพธ์สุขภาพ พร้อมใช้ข้อมูลก่อน-หลัง การถ่ายโอนที่ละเอียดและต่อเนื่องมากขึ้น เพื่อให้เห็นแนวโน้มของการเปลี่ยนแปลงได้ชัดเจน รวมถึงนำบทเรียนจากพื้นที่ที่ถ่ายโอนไปแล้วมาใช้พัฒนาเกณฑ์ความพร้อมของพื้นที่ โดยให้น้ำหนักกับคุณภาพและศักยภาพในการจัดบริการ มากกว่าจำนวนหน่วยบริการที่ถ่ายโอนเพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ การกำหนดตัวชี้วัดควรมีทั้งตัวชี้วัดพื้นฐานร่วมระดับประเทศ และตัวชี้วัดที่พื้นที่สามารถเลือกตามบริบท เพื่อลดภาระจากตัวชี้วัดส่วนกลาง และเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นตอบโจทย์ปัญหาสุขภาพของตนเอง ขณะเดียวกันควรใช้ข้อมูลสุขภาพหรือ Dashboard เป็นเครื่องมือให้ อบจ. บุคลากรสาธารณสุข และประชาชนเห็นสถานการณ์ร่วมกัน และสามารถติดตามได้ว่ามาตรการที่ดำเนินการส่งผลต่อสุขภาพประชาชนอย่างไร เพื่อรณรงค์การมีสุขภาพดีในภาพรวมของพื้นที่ร่วมกัน 

          ขณะที่มุมมองจาก อบจ.แพร่ สะท้อนว่า การถ่ายโอนเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นออกแบบบริการตามบริบทได้มากขึ้น โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีประชากรสูงอายุจำนวนมาก เช่น การพัฒนาระบบยืม-คืนอุปกรณ์สำหรับผู้ป่วย การดูแลผู้สูงอายุ การป้องกันโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง และการใช้เครือข่าย อสม. และชุมชนเป็นกลไกสำคัญในการดูแลประชาชน ฉะนั้นความสำเร็จของระบบปฐมภูมิไม่ได้ขึ้นอยู่กับหน่วยบริการเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยความร่วมมือของท้องถิ่น โรงพยาบาล อสม. และประชาชนในพื้นที่ นอกจากนี้ ยังมีข้อคิดเห็นว่า การถ่ายโอน รพ.สต. สู่ อบจ. ช่วยเพิ่มความคล่องตัวและศักยภาพในการตอบสนองต่อบริบทพื้นที่ แต่ความสำเร็จในระยะยาวควรวัดจากผลลัพธ์สุขภาพ คุณภาพ และความต่อเนื่องของบริการ 

          ผศ.ดร.จรวยพร ศรีศศลักษณ์ รองผู้อำนวยการ สวรส. กล่าวว่า จากการศึกษาสะท้อนว่าผลการดำเนินงานปฐมภูมิของ รพ.สต. โดยเฉพาะภารกิจด้านการส่งเสริมสุขภาพและควบคุมโรค หลังจากถ่ายโอนฯ มีความแตกต่างกันตามบริบทของแต่ละพื้นที่ บางงานยังดำเนินได้ดี ขณะที่บางงาน โดยเฉพาะงานที่ต้องติดตามผู้ป่วยต่อเนื่อง มีความเปราะบางต่อปัญหากำลังคน ระบบข้อมูล และการประสานงาน จึงไม่ควรสรุปว่าการเปลี่ยนแปลงของตัวชี้วัดเกิดจากการถ่ายโอนฯ เพียงอย่างเดียว แต่ต้องพิจารณาปัจจัยแวดล้อม ความพร้อมของพื้นที่ ขนาดและจังหวะการถ่ายโอนร่วมด้วย

          ด้านประเด็นสำคัญจากงานวิจัยคือ อบจ. ควรประเมินความพร้อมก่อนรับถ่ายโอนว่ารองรับได้มากน้อยเพียงใด และหลังรับถ่ายโอนแล้วต้องติดตามว่าแผนพัฒนาสุขภาพพื้นที่ที่วางไว้ถูกนำไปใช้จริงหรือไม่ โดยควรให้ความสำคัญกับผลลัพธ์สุขภาพของประชาชนมากกว่าการนับจำนวนกิจกรรม เช่น ไม่ใช่เพียงว่าคัดกรองได้กี่คน แต่ต้องดูต่อว่าประชาชนสามารถควบคุมโรคได้ดีขึ้นหรือไม่

          ผศ.ดร.จรวยพร บอกว่า งานวิจัยนี้ใช้แนวคิดการประเมินเพื่อพัฒนา (Developmental Evaluation) เพื่อให้พื้นที่นำข้อมูลกลับไปเรียนรู้และปรับระบบอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่เพื่อจัดอันดับว่า อบจ. ใดทำได้ดีหรือไม่ดี โดยเป้าหมายคือใช้ข้อค้นพบเป็นข้อมูลย้อนกลับไปยังผู้กำหนดนโยบาย และพัฒนาแนวทางการถ่ายโอนในอนาคตให้เน้น คุณภาพ ความพร้อมของพื้นที่ และผลลัพธ์สุขภาพของประชาชน มากกว่าปริมาณการถ่ายโอนเพียงอย่างเดียว

          สำหรับการศึกษาระยะต่อไป มีข้อเสนอให้ต่อยอดงานวิจัยโดยติดตามข้อมูล ก่อน-ระหว่าง-หลังการถ่ายโอน เพิ่มพื้นที่เปรียบเทียบหรือวิธีวิเคราะห์ที่ช่วยแยกผลของการถ่ายโอนออกจากปัจจัยแทรกซ้อน ศึกษาเชิงลึกเรื่องกำลังคน ระบบข้อมูล การส่งต่อ ระบบยา และงานดูแลต่อเนื่อง รวมถึงพัฒนาตัวชี้วัดพื้นฐานและเกณฑ์ความพร้อมของพื้นที่ เพื่อให้ผลการวิจัยสามารถนำไปใช้สนับสนุนการกำหนดนโยบายและการถ่ายโอนในระยะต่อไปได้ชัดเจนยิ่งขึ้น ซึ่งทุกฝ่ายเห็นด้วยว่า อบจ. ที่รับการถ่ายโอน ควรจะต้องมีภาควิชาการที่คอยชี้นำจากการศึกษาวิจัยที่เป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ เพื่อให้ อบจ. พิจารณาจัดการในเชิงนโยบายสำหรับการทำให้ระบบสุขภาพปฐมภูมิที่จะต้องดูแลคนทั้งจังหวัดทำได้ดียิ่งขึ้น